PENGENTASAN KEMISKINAN

PENGENTASAN KEMISKINAN
SEBAGAI SASARAN STRATEGIS DALAM PEMBANGUNAN
DI INDONESIA*)

Oleh
Julissar An-Naf

Kemiskinan di Indonesia meliputi kemiskinan yang bersifat relatif (Relative Poverty) dan yang bersifat absolut (Absolute Poverty). Kemiskinan Absolut diindikasikan dengan suatu tingkat kemiskinan yang di bawah itu kebutuhan minimum untuk bertahan hidup tidak dapat dipenuhi. Sedangkan Kemiskinan Relatif adalah suatu tingkat kemiskinan dalam hubungannya dengan suatu rasio Garis Kemiskinan Absolut atau proporsi distribusi pendapatan (kesejahteraan) yang timpang (tidak merata).
Faktor-faktor penyebab kemiskinan, disamping faktor-faktor kondisi alam dan geografis, juga disebabkan oleh faktor-faktor ketidakadilan ekonomi, sosial ataupun politik yang mengakibatkan apa yang disebut Kemiskinan Struktural (Struktural Poverty) baik pada tatanan negara ataupun internasional. Kemiskinan Struktural dapat dijelaskan dengan fenomena-fenomena urban bias, rural-urban dualism, proletarianization serta yang terakhir dapat dijelaskan pula oleh fenomena environmental destruction. Kemiskinan tersebar pula dengan pola yang terstruktur mulai dari remote area, rural area, sub-urban area, dan urban slum.
Kedua bentuk Kemiskinan Absolut dan Kemiskinan Relatif perlu penanganan yang spesifik dalam proses pengetasannya. Pengentasan Kemiskinan Absolut ditempuh dengan penedekatan-pendekatan yang bersifat rehabilitasi sosial (social rehabilitation; emergency; cash programme) dan pemberdayaan ekonomi (economic empowerment). Sedangkan pengentasan Kemiskinan Relatif ditempuh dengan usaha-usaha memperbaiki distribusi pendapatan masyarakat (income distribution).
Upaya-upaya pengentasan kemiskinan di Indonesia masih berfokus pada pengentasan Kemiskinan Absolut, misalnya Program Gerakan Terpadu Pengentasan Kemiskinan (Gerdu Taskin) dan Jaringan Pengaman Sosial (JPS). Dalam prakteknya pendekatan rehabilitasi dan pemberdayaan yang terakhir di atas banyak menghadapi kendala, baik kendala pendanaan, teknis maupun non-teknis.

DEFINISI KEMISKINAN
Arti kemiskinan manusia secara umum adalah “kurangnya kemampuan esensial manusia terutama dalam hal “ke-melek-huruf-an” (kemampuan membaca;literacy) serta tingkat kesehatan dan gizi”. Selain itu diartikan pula sebagai kurangnya pendapatan sehingga tidak mampu memenuhi kebutuhan konsumsi minimum. Definisi atau pengertian kemiskinan perlu pula dibedakan antara Kemiskinan Absolut (Absolute Poverty) dan Kemiskinan Relatif (Relative Poverty). Kemiskinan Absolut diindikasikan dengan suatu tingkat kemiskinan yang di bawah itu kebutuhan minimum untuk bertahan hidup tidak dapat dipenuhi. Sedangkan Kemiskinan Relatif adalah suatu tingkat kemiskinan dalam hubungannya dengan suatu rasio Garis Kemiskinan Absolut atau proporsi distribusi pendapatan (kesejahteraan) yang timpang (tidak merata) (ADB, 1999: 26).
Kemiskinan Absolut.
Sayogyo di dalam Sumardi & Evers (199.: 21) misalnya, memberi batasan, seseorang disebut miskin bila pendapatannya setara atau kurang dari 320 kg beras per tahun per orang untuk di pedesaan dan 480 kg beras per tahun per orang untuk di perkotaan. Papanek (Ibid) menggunakan ukuran kalori. Kalori yang dibutuhkan seseorang untuk hidup per hari adalah 1.821 kalori atau setara dengan sekitar 0,88 kg beras bila dikaitkan dengan dengan ukuran yang digunakan Sayogyo. Apa yang dikemukakan di atas baru merupakan kebutuhan makanan, belum termasuk kebutuhan lain-lain seperti sandang, pemukiman, pendidikan, dan lain-lain. Cara yang lebih akurat untuk menetapkan garis kemiskinan adalah dengan menghitung Kebutuhan Hidup Minimal (KHM) tiap rumah tangga. Kebutuhan hidup dalam hal ini adalah kebutuhan pokok (basic needs) yang meliputi makanan, pakaian, perumahan, kesehatan, pendidikan, transportasi, dan partisipasi masyarakat. Ukuran ini akan berbeda-beda dari satu tempat ke tempat lainnya serta sesuai jenis-jenis kebutuhan pokoknya (Sumardi & Evers: VI, 22).
Versi lain dalam mendefinisikan Kemiskinan Absolute adalah: “tingkat pendapatan minimum yang cukup untuk memenuhi Kebutuhan Fisik Minimum (KFM) terhadap makanan, pakaian dan perumahan untuk menjamin kelangsungan hidup”. Angka KFM ini berbeda-beda dari satu negara ke negara lainnya, bahkan dari satu daerah ke daerah lainnya serta bisa berubah-ubah dari waktu ke waktu. PBB pernah menentapkan “Garis Kemiskinan Internasional” sebesar US $ 125,- per orang per tahun atas dasar harga konstan tahun 1980. Itu berarti seseorang yang konsumsinya kurang dari US $ 125,- per tahun dapat digolongkan berada di bawah Garis Kemiskinan atau berada dalam Kemiskinan Absolut (Todaro, 1995: 31-32).
Kemiskinan Relatif.
Secara sederhana Kemiskinan Relatif dapat dilihat dengan memperbandingkan proporsi atau persentase penduduk yang berada pada dan di bawah Garis Kemiskinan Absolut dengan jumlah penduduk keseluruhan. Untuk lebih memperoleh gambaran yang sesungguhnya tentang tingkat kemiskinan relatif atau pemerataan kesejahteraan ekonomi perlu diketahui distribusi pendapatan. Distribusi pendapatan sering diukur dengan membagi penduduk menjadi 5 atau 10 kelompok (quintiles atau deciles) sesuai dengan tingkat pendapatannya. Kemudian menetapkan proporsi yang diterima oleh masing-masing kelompok pendapatan. Selanjutnya ukuran distribusi pendapatan dapat diukur dengan “Rasio Konsentrasi Gini” (Gini Consentration Ratio) atau lebih sederhana disebut dengan Koefisien Gini. Koefisien Gini adalah ukuran ketidakseimbangan/ ketimpangan (pendapatan, kesejahteraan) agregat (keseluruhan) yang angkanya berkisar antara nol (pemerataan sempurna) hingga satu (ketimpangan sempurna). Dalam prakteknya, Koefisien Gini pada negara-negara yang dikenal begitu tajam ketimpangan kesejahteraan di kalangan penduduknya berkisar antara 0,50 hingga 0,70. Sedangkan untuk negara-negara yang distribusi pendapatannya dikenal paling merata, Koefisien Gini berkisar antara 0,20 sampai 0,35 (Todaro, 1995: 150-151).

FAKTOR-FAKTOR PENYEBAB KEMISKINAN1
Menganalisa faktor-faktor penyebab kemiskinan adalah sesuatu yang komplek. Mulai dari faktor sumberdaya manusianya, kondisi alam dan geografis, kondisi sosial-budaya, sampai kepada sistem ekonomi dan politik yang menyebabkan timpang atau tidak meratanya distribusi pendapatan. Kerapkali faktor-faktor tersebut saling berinteraksi dan tumpang tindih satu sama lain. Faktor-faktor rendahnya mutu sumberdaya manusia, kondisi alam dan geografis, serta kondisi sosial-budaya berkaitan dengan tingkat keterbelakangan (underdevelopment) suatu masyarakat yang pada dasarnya dapat diperbaiki. Namun ada pula faktor kondisi alam dan geografis yang tidak dapat lagi tertanggulangi sehingga menyebabkan Kemiskinan Absolut yang menetap sifatnya. Tapi banyak ahli yang lebih meyakini bahwa faktor dominan penyebab kemiskinan adalah ketidakadilan ekonomi, sosial ataupun politik yang mengakibatkan apa yang disebut Kemiskinan Struktural (Struktural Poverty), baik pada tatanan negara maupun internasional. Fenomena Kemiskinan Struktural ini dapat dijelaskan lebih lanjut sebagai berikut:
Bias Kota (Urban Bias).
Pada banyak negara sedang berkembang (developing countries) dianut faham modernisasi dalam pembangunannya. Salah satu kelemahan dalam faham modernisasi adalah tidak dapat dihindarkannya perencanaan pembangunan yang terpusat (centralized planning). Kerapkali para perencana pembangunan berfikir sebagai “orang kota” yang merencanakan keharusan-keharusan bagi masyarakat pedesaan secara “top down approach” yang tidak sesuai dengan hajat hidupnya. Akibatnya struktur sosial masyarakat di pedesaan mengalami desintegration dan differensiation ibarat tercabut dari akarnya. Dalam kondisi yang demikian, bila diamati secara cermat, banyak unit-unit keluarga ataupun individu yang secara sosial dan ekonomi tidak dapat survive dan jatuh ke jurang kemelaratan.
Dualisme Desa-Kota (Rural-Urban Dualism)
Juga dalam paradigma modernisasi, sadar atau tidak sadar diciptakan pembagian peran (division of role) antara desa dan kota. Desa diposisikan sebagai daerah pertanian, tempat memproduksi bahan baku, dan pemasok tenaga kerja kasar (murah). Sementara kota mempunyai posisi sebagai daerah industri, perdagangan, pusat pemerintahan, dan sumber tenaga kerja terampil. Dengan pembagian posisi yang demikian, secara struktural tercipta kondisi di mana masyarakat pedesaan secara relatif lebih miskin dari pada masyarakat perkotaan. Dalam kemiskinan relatifnya, warga pedesaan seringkali terjerumus ke jurang kemiskinan absolut.
Proletarianisasi (Proletarianization).
Proletarianisasi adalah suatu proses di mana Petani Pemilik yang mandiri (self-reliant) secara berangsur-angsur mengalami degradasi menjadi Petani Kecil (Small Farmer), Petani Tak Berlahan/Buruh Tani (Landless Farmer/Farm Labourer), dan mungkin selanjutnya atau generasi berikutnya menjadi Buruh Industri yang sangat tidak mandiri. Manakala industri tidak mampu memberikan pekerjaan, tiba saatnya para Buuruh Industri tersebut terjebak dalam jurang kemiskinan. Proses ini terjadi karena perubahan struktur sosial dan ekonomi di pedesaan sebagai dampak negatif dari modernisasi. Persaingan yang tidak sehat antara Petani Besar/Kaya (Landlord) di satu pihak dengan Petani Kecil dan Buruh Tani (Peasant) dilain pihal, di mana program-program pemerintah dan proses modernisasi itu sendiri lebih memfasilitasi Petani Kaya, menyebabkan pertanian skala kecil menjadi tidak ekonomis dan mengalami kebangkrutan. Sebaliknya Petani Besar/Kaya justru tumbuh semakin besar dan kaya pertanian kapitalis (Capitalist Farming). Proses transformasi ini dalam prakteknya tidak lepas dari ekspansi ekonomi pemilik-pemilik modal (kaum Bourgeaucy) dari kota ke desa.
Marjinalisasi (Marginalization).
Proletarianisasi itu sendiri sesungguhnya suatu bentuk proses marjinalisasi di pedesaan. Di perkotaan, marjinalisasi terjadi antara Sektor Formal yang memarjinalkan Sektor Informal, konglomerasi yang memarjinalkan perdagangan-perdagangan kecil/eceran, termasuk aktivitas-aktivitas yang berfaham modernisasi memarjinalkan aktivitas-aktivitas tradisional. Ujungnya adalah kebangkrutan dari mereka yang termarjinalkan. Pedagang Kaki Lima yang setiap saat bisa “ditertibkan”, tukang becak yang setiap saat becaknya bisa “diamankan”, dan banyak lagi contohnya adalah produk dari proses marjinalisasi.
Perusakan Lingkungan (Environmental Destruction).
Perusakan lingkungan dikarenakan penyelenggaraan pembangunan yang tidak berkelanjutan (unsustainable development) dan tidak ramah lingkungan (environmentally unfriendly) juga berakhir pada proses pemiskinan (povertization). Dalam kasus ini antara lain erosi lahan (soil erosion) karena penggunaannya yang melewati daya dukungnya. Erosi tersebut bisa sampai pada tingkat desertization (menjadi padang pasir) sehingga lahan tidak dapat lagi ditanami dan hilang produktivitasnya, sampai pada keadaan di mana penghuninya mengalami kelaparan (famine). Kasus lain adalah penggundulan hutan (deforestration) yang berakibat pada rusaknya ekosistem (ecosystem) yang berarti juga hilangnya sumber penghidupan dari masyarakat yang hidupnya bergantung pada keberadaan ekosistem tersebut. Penggundulan hutan juga berakibat pada erosi, desertization, dan bajir yang memperberat beban kehidupan masyarakat miskin. Di perkotaan dan pusat-pusat industri terjadi pencemaran (polution) lingkungan, air, udara dan lagi-lagi yang menjadi korban adalah masyarakat miskin perkotaan yang mendiami daerah-daerah kumuh berupa gangguan kesehatan dan tingginya tingkat kematian (mortality rate). Perusakan lingkungan ini pada akhirnya bermuara pada pemiskinan.

PENYEBARAN KANTONG-KANTONG KEMISKINAN1
Merupakan suatu fenomena yang umum dijumpai bahwa semakin jauh suatu tempat dari Titik Pertumbuhan (Growth Centre) akan semakin tingkat kemiskinan penghuninya. Ibarat sebuah gunung, kalau puncaknya adalah titik pertumbuhan, maka tingkat kemiskinan pada kaki gunung akan lebih tinggi dibandingkan dengan pada lerengnya. Titik Pertumbuhan itu sendiri biasanya berlokasi di perkotaan yang merupakan pusat administrasi pemerintahan, pusat perdagangan, serta pusat dari berbagai fasilitas sosial dan ekonomi. Penyebaran kantong kemiskinan bisa diklasifikasi secara umum menjadi; Daerah Terpencil (Remote Area), Daerah Pedesaan (Rural Area), Daerah Pinggiran Kota (Sub-urban Area) dan Daerah Kumuh Perkotaan (Urban Slum).
Daerah Terpencil (Remote Area).
Daerah yang jauh dari Titik Pertumbuhan yang hampir tidak/belum tersentuh oleh pembangunan. Sebab-sebab mengapa belum tersentuh oleh pembangunan bisa karena letak geografis yang menyulitkan, atau karena belum ditemui potensi ekonomi yang bisa dikembangkan sehingga kurang menarik bagi investasi. Contohnya yang akstrim misalnya Lembah Baliem di Irian Jaya atau Kepulauan Mentawai di Sumatera.
Daerah Pedesaan (Rural Area).
Secara relatif daerah pedesaan lebih miskin dari daerah perkotaan. Lebih spesifik lagi, yang dimaksud dengan daerah perkotaan di sini adalah daerah yang basis perekonomiannya dari Sektor Pertanian. Hampir pasti kemiskinan dapat dijumpai pada kalangan Petani Berlahan Sempit (Small Farmer), Pekerja Tani atau Petani Tak Berlahan (Landless Farmer), dan sejumlah Pedagang-pedagang Kecil di pedesaan. Dalam klasifikasi ini termasuk daerah pantai (coastal area) dengan Nelayan Kecil dan Pekerja Nelayan-nya.
Daerah Pinggiran Kota (Sub-urban Area).
Daerah pinggiran kota mempunyai posisi yang unik. Biasanya basis perekonomiannya merupakan campuran antara pertanian berskala kecil, industri berskala kecil atau industri rumah tangga, perdagangan berskala kecil, pekerja atau buruh industri, serta mereka yang terproletarianisasi dan termarjinalisasi, . Masyarakatnya dapat dikategorikan berpenghasilan menengah ke bawah yang rentan perekonomiannya dan potesial untuk menjadi miskin.
Daerah Kumuh Perkotaan (Urban Slum).

Daerah kumuh perkotaan ini bahkan masih dijumpai pada kota-kota besar seperti Jakarta. Kerapkali tingkat kemiskinannya tidak kalah parah dibandingkan dengan daerah terpencil, daerah pedesaan, ataupun daerah pinggiran kota. Penghuni daerah kumuh perkotaan ini biasanya kaum migrant, mereka yang terproletarianisasi dan termarjinalisasi. Di daerah kumuh perkotaan ini bisa di jumpai pekerja kasar (kuli), pedagang kaki lima (vendor), tukang becak, peminta-minta, dan lain sebagainya.

KEBIJAKSANAAN DALAM PENGENTASAN KEMISKINAN
Mengingat adanya dua bentuk kemiskinan yaitu Kemiskinan Absolut (Absolute Poverty) dan Kemiskinan Relatif (Relative Poverty) maka pemerintah perlu menetapkan kebijaksanaan (policy; political will), strategi maupun program-program yang spesifik untuk mengentaskan kedua bentuk kemiskinan tersebut. Kemiskinan Absolut harus dilihat sebagai prioritas, darurat (emergency) sifatnya dan memerlukan penanganan jangka pendek sampai menengah, karena biasanya permasalahan yang dihadapi tidak dapat menunggu terlalu lama dan membutuhkan program-program yang bersifat dadakan (crash program) Sedangkan pengentasan Kemiskinan Relatif memerlukan kebijaksanaan, strategi, dan program-program yang konsisten untuk jangka panjang, karena berkaitan dengan mengubah dan memelihara pemerataan distribusi pendapatan.
Pengentasan Kemiskinan Absolut.
Pengentasan Kemiskinan Absolut kerapkali bergelut dengan upaya untuk membebaskan masyarakat dari sindrom-sindrom kemiskinan. Sindrom kemiskinan di sini meliputi kondisi gizi dan kesehatan yang buruk, pendidikan/pengetahuan umum yang sangat minimal, sampai kepada sikap mental berupa keputusasaan, perilaku menyimpang yang bisa berimplikasi kriminalitas. Sindrom-sindrom tadi pada tahap awal memerlukan crash program yang sifat rehabilitative. Dengan kata lain, kondisi gizi dan kesehatannya harus dipulihkan, pendidikan/pengetahuan umumnya ditingkatkan, dan sikap mentalnya diperbaiki. Selanjutnya dibutuhkan upaya-upaya pemberdayaan (empowerment) yang bertujuan meningkatkan potensi kemandiriannya sehingga kembali menjadi manusia yang produktif.
Pengentasan Kemiskinan Relatif.
Sesungguhnya Kemiskinan Relatif tidaklah mungkin dapat dientaskan. Hal yang mungkin dilakukan adalah mempersempit kesenjangan antara Kelompok-kelompok Pendapatan (Income Group) melalui kebijaksanaan pemerintah dan instrumen-intrumen makro ekonomi. Harus diakui bahwa pada negara-negara yang menganut sistem ekonomi pasar (market economy), kebijaksanaan dan instrumen-instrumen untuk itu agak sulit untuk diterapkan. Karena maksud-maksud untuk pemerataan pendapatan seringkali berbenturan dengan kepentingan untuk pertumbuhan ekonomi itu sendiri. Hal ini bisa diamati pada negara-negara sedang berkembang di mana pembangunan ekonomi justru menyebabkan yang kaya semakin kaya dan sebaliknya yang miskin semakin miskin (ter-proletarianisasi, ter-marjinalisasi). Menurut Todaro (1995: pp 174-175) usaha-usaha memperbaiki distribusi pendapatan masyarakat di negara-negara sedang berkembang dapat ditempuh melalui campur tangan pemerintah yang meliputi:
• Mengubah distribusi pendapatan secara fungsional melalui pola kebijakan untuk mengubah harga-harga faktor secara positif. Misalnya meningkatkan gaji pegawai negeri, menetapkan upah minimum bagi para pekerja (buruh), kemudahan investasi, keringanan pajak, subsidi tingkat bunga, keringanan bea masuk, dan sebagainya.
• Mengubah distribusi pendapatan melalui redistribusi progresif pemilikan harta. Contoh klasik dan ektrim tentang hal ini adalah Reformasi Lahan (Land Reform). Namun bentuk reformasi lain sebenarnya cukup luas seperti memprioritaskan kredit komersil maupun bersubsidi bagi pengusaha-pengusaha kecil, memberi kesempatan kepada para pekerja untuk turut memiliki saham pada perusahaan, serta pemberdayaan lembaga-lembaga ekonomi rakyat seperti koperasi, dan lain sebagainya.
• Mengubah distribusi pendapatan golongan atas melalui pajak pendapatan dan kekayaan yang progresif. Dalam hal ini beban pajak dibuat sedemikian rupa sehingga beban yang lebih berat akan dikenakan pada golongan yang berpenghasilan tinggi.
• Mengubah distribusi pendapatan golongan lemah melalui pembayaran tunjangan dan penyediaan barang dan jasa pemerintah. Misalnya , proyek-proyek kesehatan masyarakat di desa-desa dan di daerah-daerah pinggiran kota, pemberian makan siang bagi anak-anak sekolah, perbaikan gizi anak-anak balita, pemberian air bersih serta listrik di pedesaan, tunjangan dan subsidi pangan bagi daerah-daerah pinggiran kota dan pedesaan yang miskin.

PENGENTASAN KEMISKINAN DI INDONESIA
Kemiskinan di Indonesia bersifat baik absolut (absolut poverty) maupun relatif (relative poverty). Kemiskinan terjadi karena faktor alam, letak geografis yang jauh dari
Strategi Pelaksanaan Program
Gerakan Terpadu Pengentasan Kemiskinan (Gerdu Taskin)
dan Jaringan Pengaman Sosial (JPS)


Penanggulangan dan pencegahan kemiskinan akibat krisis, musibah, dan bencana
(Rehabilitasi)

- Bantuan Pangan
- Bantuan Kesehatan
- Bantuan Pendidikan
- Padat Karya

Pemberdayaan penduduk, keluarga dan masyarakat miskin

Pemberdayaan Keluarga Miskin
- Perbaikan Gizi
- Perbaikan Kesehatan
- Pendidikan
- Dll

Pemberdayaan Usaha Mikro
- Kewirausahaan
- Modal
- Teknologi
- Manajemen
- Pemasaran
- .dll

Pemberdayaan Wilayah Tertinggal

- Pemukinan
- Tempat Usaha
- dll
Sumber: Mongid, A. Gerakan Terpadu Mengatasi Kemiskinan (Gerdu Taskin). Menko Kesra dan Taskin (Mimeo)

titik pertumbuhan (growth centre), bencana alam maupun faktor-faktor yang bersifat struktural. Faktor-faktor yang bersifat struktural yaitu kurangnya pemerataan pembangunan dan kurang distribusi pendapatan akibat paradigma pembangunan yang kapitalistik dan sangat berorientasi pada pertumbuhan ekonomi (economic growth oriented) serta perencanaan yang sangat kaku dan terpusat (centrally rigid planning) selama kurang lebih 35 tahun rangkaian pelaksanaan REPELITA 1966-2001. Upaya-upaya perubahan struktural seperti mengubah distribusi pendapatan secara fungsional, redistribusi harta (assets) ataupun penerapan sistem pajak yang progresif tidak memberikan hasil yang signifikan terhadap pengentasan kemiskinan karena kurang efektifnya pemerintah dalam mengendalikan sistem ekonomi kapitalis yang demikian dominan. Pemerintah hanya mampu menyentuh golongan lemah dengan pendekatan proyek-proyek kemanusiaan (humanitarian program) baik yang bersifat program rehabilitasi (rehabilitation; crash program) yang biasanya ditindaklanjuti dengan upaya-upaya pemberdayaan (empowerment) ekonomi rakyat. Contoh khas dari hal ini adalah Program Gerakan Terpadu Pengentasan Kemiskinan (Gerdu Taskin) dan Jaringan Pengaman Sosial (JPS). Program ini terbagi dalam dua pendekatan yaitu pertama rehabilitasi atau penanggulangan kemiskinan akibat krisis ekonomi, musibah, dan bencana alam yang ditempuh melalui bantuan pangan, bantuan kesehatan, bantuan pendidikan, serta proyek padat karya; kedua pemberdayaan penduduk, keluarga dan masyarakat miskin melalui pemberdayaan keluarga miskin (perbaikan gizi dan kesehatan, pendidikan, dll.), pemberdayaan usaha mikro (kewirausahaan, modal, teknologi, manajemen, pemasaran, dll.), serta pemberdayaan wilayah tertinggal (pemukiman, tempat usaha, dll.).
Dalam prakteknya pendekatan rehabilitasi dan pemberdayaan yang terakhir di atas banyak menghadapi kendala, baik kendala pendanaan, teknis maupun non-teknis. Dari segi pendanaan, hampir mustahil pemerintah memiliki dana yang cukup untuk menanggulangi permasalah yang bersifat massal tersebut. Dari segi teknis ternyata kemampuan manajerial aparatur pemerintah masih jauh dari memadai kendalipun dibantu oleh Lembaga-lembaga Swadaya Masyarakat (LSM). Kendala non-teknis menyangkut mentalitas aparat termasuk LSM tertentu yang memanfaatkan program di atas sebagai lahan korupsi. Oleh sebab itu hingga saat ini sulit dicari angka-angka ukuran keberhasilan dari Program-program Gerdu Taskin dan JPS di atas bahkan dikhawatirkan hanya bagaikan “meneteskan air di tengah lautan”.


REFERENSI:

Arief, S. and A. Sasono (1980)
Indonesia: Dependency and Underdevelopment. Kuala Lumpur, Meta

ADB (October 1999)
Fighting Poverty in Asia and the Pacific: The Poverty Reduction Strategy of the Asian Development Bank (Mimeo)

Sumardi, M. & Hans-Dieter Evers (199..)
Kemiskinan dan Kebutuhan Pokok. Rajawali Pers; Diterbitkan untuk Yayasan Ilmu-ilmu Sosial.

Mongid, A.
Gerakan Terpadu Mengatasi Kemiskinan (Gerdu Taskin). Menko Kesra dan Taskin (Mimeo)

Thee Kian Wie (1989)
Pembangunan Ekonomi dan Pemerataan. LP3ES

Todaro, M.P. (1995)
Pembangunan Ekonomi di Dunia Ketiga, Jilid 1, Edisi Keempat. Penerbit Erlangga.

TEORI DAN PARADIGMA

YANG MEMPENGARUHI PEMBANGUNAN DUNIA

DAN ANALISA KRITIS TERHADAP MODEL PEMBANGUNAN INDONESIA PERIODE REPELITA 1969-1994

Oleh

Julissar An-Naf

RINGKASAN

Pembangunan secara umum diartikan sebagai pemenuhan kesejahteraan individu yang meliputi pendapatan per kapita, kebutuhan pendidikan, kesehatan, kualitas hidup termasuk kebutuhan akan adanya harga diri. Dalam prakteknya perencanaan dan penyelenggaraan pembangunan sangat dipengaruhi oleh cara pandang, hashab atau paradigma pembangunan yang dianut oleh para elit pada masing-masing negara.

Paradigma yang berkembang dimulai dengan Teori Pembangunan Klasik yang terpecah menjadi berbagai aliran dan menurunkan faham-faham kapitalisme dan sosialisme. Selanjutnya berkembang pula teori-teori turunan seperti Teori Tahapan Linear, Teori Perubahan Struktural, Teori Revolusi Ketergantungan Internasional, Tesis Pembangunan Dualistik, Teori Kontra Revolusi Neoklasik, dan yang terakhir Paradigma Pembangunan Berkelanjutan.

Negara-negara Sedang Berkembang (Developing Countries) banyak bereksperimentasi dengan campuran dari teori-teori di atas mulai dari yang sentralistik sampai kepada yang liberal tergantung faham idiologi yang di anut. Hal yang perlu dicatat, tidak satu pun Negara Sedang Berkembang bisa menyelesaikan masalah pembangunannya dengan hanya mengadapsi satu teori secara bulat dan utuh. Karena teori-teori pembangunan yang ada berkembang secara local spesific sehingga tidak sepenuhnya dapat diterapkan pada situasi yang berbeda.

Sejak kemerdekaan tahun 1945 pembangunan di Indonesia sendiri dapat dikatakan telah berganti-ganti faham. Namun ada satu ciri yang khas, yaitu menerapkan teori-teori yang liberal namun dalam situasi yang sangat sentralistik dan peranan pemerintah sangat dominan. Namun karena situasi local spesific tidak terlalu dikenali dan didalami, selalu dihadapkan kepada keadaan dead lock baik di masa Orde Lama maupun di masa Orde Baru.

HAKEKAT PEMBANGUNAN

Secara umum disepakati bahwa pembangunan adalah suatu proses perubahan yang mengarah kepada peningkatan kesejahteraan manusia yang meliputi perbaikan tingkat hidup, kesehatan, pendidikan, serta keadilan. Karena tumpuan dari proses perubahan tersebut adalah bidang ekonomi, maka definisi dari pembangunan sering terfokus kepada definisi pembangunan ekonomi, yaitu: (1) pemenuhan kesejahteraan individu yang sering diukur dalam bentuk pendapatan per kapita, (2) pemenuhan kebutuhan pendidikan, kesehatan, dan kualitas hidup secara umum, dan (3) pemenuhan akan adanya harga diri (self-esteem dan self-respect). (Goulet, 1971; Pearce and Warford, 1993).

TEORI DAN PARADIGMA YANG MEMPENGARUHI PEMBANGUNAN DUNIA

Praktek-praktek perencanaan pembangunan sangat dipengaruhi oleh cara pandang, mazhab atau paradigma pembangunan yang dianut oleh para elit dari masing-masing negara. Teori atau paradigma tersebut dapat diklasifikasikan dan dirangkum sebagai berikut:

1. Teori Pembangunan Klasik.

Teori Pembangunan Klasik memiliki tiga aliran, yaitu aliran-aliran Emile Durkheim, Max Weber, dan Karl Marx.

a. Aliran Durkheim.

Menurut Durkheim pembangunan adalah proses perubahan masyarakat dalam dimensi kuantitatif dan kualitatif, yaitu adanya perubahan orientasi masyarakat dari berfikir tradisional menjadi modern. Karena itu akan terjadi perubahan tata nilai masyarakat dari yang berbasiskan solidaritas mekanik menjadi solidaritas organik. Indikator yang bisa dilihat adalah tumbuh dan berkembangnya organisasi-organisasi sosial ekonomi modern. Implikasi dari konsep pembangunan ini, masyarakat berkembang secara bertahap sebagai berikut:

· Tahap Pra Industri: pada tahap ini hubungan sosial yang berkembang pada umumnya hanya terjadi dalam kelompok masyarakat (isolasi fungsional);

· Tahap Industrialisasi: sebagai akibat dari proses industrialisasi maka terjadi perembesan (spill over) struktur budaya modern dari pusat yang berada di kota ke daerah pinggiran yang berada di pedesaan;

· Tahap Perkembangan: pusat secara terus menerus menyebarkan modernisasi sehingga tercapai keseimbangan hubungan fungsional antara pusat dan pinggiran.

a. Aliran Weber.

Weber berpendapat bahwa pembangunan adalah perubahan orientasi masyarakat dari tradisional-irasional menuju modern-rasional. Indikatornya adalah munculnya birokratisasi dalam setiap unsur kehidupan yang dicapai melalui distribusi kekuasaan serta munculnya budaya oposisi di wilayah pinggiran sebagai respon terhadap dominasi pusat yang berkepanjangan.

b. Aliran Marx.

Sedangkan menurut Karl Marx, pembangunan adalah perubahan sosial yang terjadi sebagai akibat konflik sosial antar kelas, yang secara bertahap akan merubah kehidupan masyarakat. Esensi dari teori ini adalah pembangunan akan mewujudkan masyarakat tanpa kelas (classless society) dan materialisme sebagai hirarkinya. Berdasarkan teori Marx, masyarakat terbagi atas: (1) masyarakat primitif, (2) masyarakat feodal, (3) masyarakat kapitalis, (4) masyarakat sosialis, dan (5) masyarakat komunis.

2. Teori Tahapan Linear (Tahapan Pertumbuhan Ekonomi Rostow).

Menurut Rostow, perubahan dari terbelakang (underdeveloped) menjadi maju (developed) dapat dijelas dalam seri tahapan yang harus dilalui oleh semua negara. Sebelum suatu negara berkembang menjadi negara maju, harus dilalui suatu tahap yang disebut tahap tinggal landas (take off). Teori ini menyarankan agar negara-negara sedang berkembang (developing country) tinggal mengikuti saja seperangkat aturan pembangunan tertentu untuk tinggal landas, sehingga pada gilirannya akan berkembang menjadi negara maju. Prasyarat penting untuk dapat tinggal landas, suatu negara harus mampu membangun pertanian, industri, dan perdaganganya sehingga mampu menghasilkan pertumbuhan ekonomi yang berkesinambungan. Prasyarat penting lainnya adalah harus ada mobilisasi tabungan dengan maksud untuk menciptakan investasi yang cukup untuk mempercepat pertumbuhan ekonomi.

Harrod-Domar mengemukakan bahwa Pertumbuhan Pendapatan Nasional Kotor (Gross National Product/GNP) secara langsung bertalian erat dengan rasio tabungan, yaitu lebih banyak bagian GNP yang ditabung dan diinvestasikan maka akan lebih besar lagi pertumbuhan GNP tersebut. Dari model yang dikemukakan oleh Harrod-Domar tersebut Rostow menyimpulkan bahwa negara-negara yang dapat menabung 10-20% dari GNP-nya dapat tumbuh dengan tingkat pertumbuhan ekonomi yang lebih cepat dibanding dengan negara-negara yang tabungannya kurang dari kisaran tersebut. Di negara-negara berkembang pembentukan modal relatif rendah sehingga untuk memperoleh pertumbuhan yang diinginkan dibutuhkan pinjaman luar negeri.

3. Teori Perubahan Struktural.

Teori Perubahan Struktural ini mempunyai dua model, yaitu Model Pembangunan Lewis dan Model Perubahan Struktur dan Pola Pembangunan.

a. Model Pembangunan Lewis.

Dalam Model Pembangunan Lewis, perekonomian dianggap terdiri dari dua sektor: (1) Sektor Tradisional, dengan ciri-ciri di pedesaan, subsisten, kelebihan tenaga kerja dan produktivitas marjinalnya sama dengan nol; (2) Sektor Modern, dengan ciri-ciri di perkotaan, industri, produktivitasnya tinggi, sebagai tempat penampungan tenaga kerja yang ditranfer sedikit demi sedikit dari Sektor Tradisional. Model ini memfokuskan pada terjadinya proses pengalihan tenaga kerja dan pertumbuhan ekonomi serta kesempatan kerja di Sektor Modern, yang dimungkinkan dengan adanya perluasan lapangan kerja di Sektor Modern.

b. Model Perubahan Struktur dan Pola Pembangunan Hollis Chenery .

Model ini dikembangkan oleh Hollis Chenery yang menyarankan adanya perubahan struktur produksi, yaitu pergeseran dari produksi barang pertanian ke produksi barang industri pada saat pendapatan per kapita meningkat. Model ini menyatakan bahwa peningkatan tabungan dan investasi perlu tetapi tidak harus cukup (necessary but not sufficient condition) untuk memungkinkan terjadinya pertumbuhan ekonomi. Pola ini juga menyaratkan bahwa selain akumulasi modal fisik dan manusia, diperlukan pula himpunan perubahan yang saling berkaitan dalam struktur perekonomian suatu negara untuk terselenggaranya perubahan dari sistem ekonomi tradisional ke sistem ekonomi modern. Perubahan struktur ini melibatkan seluruh fungsi ekonomi termasuk tranformasi produksi dan perubahan dalam komposisi permintaan konsumen, perdagangan internasional serta perubahan-perubahan sosial-ekonomi seperti urbanisasi, pertumbuhan dan distribusi penduduk.

4. Teori Revolusi Ketergantungan Internasional.

Pada dasawarsa 1970-an, teori dan model-model ketergantungan internasional kian mendapat dukungan di Dunia Ketiga. Teori ini memadang bahwa negara-negara Dunia Ketiga telah menjadi korban dari berbagai kelakuan kelembagaan politik dan ekonomi internasional maupun domestik. Negara-negara Dunia Ketiga telah terjebak dalam hubungan ketergantungan dan dominasi oleh negara-negara kaya. Teori ini mempunyai dua aliran, yaitu Model Ketergantungan Kolonial dan Model Paradigma Palsu.

a. Model Ketergantungan Kolonial.

Teori Ketergantungan ini muncul sebagai antitesi terhadap Teori Modernisasi dan merupakan variasi dari teori yang dikembangkan oleh Karl Marx (Marxian). Ketergantungan itu sendiri berarti berarti situasi di mana ekonomi suatu negara dikondisikan oleh perkembangan dan ekspansi ekonomi negara lain dan ekonomi negara tersebut tunduk padanya.

Secara sengaja negara-negara kaya mengeksploitasi dan menelantarkan ko-eksistensi negara-negara miskin negara miskin dalam sistem internasional yang didominasi oleh hubungan kekuasaan yang sangat tidak seimbang antara pusat atau centre (negara-negara maju) dan pinggiran atau periphery (negara-negara berkembang). Praktek dan kondisi tersebut menggoda negara-negara miskin untuk mandiri dan bebas dalam upaya-upaya pembangunan mereka yang sulit dan bahkan kadang-kadang serba tidak mungkin.

Kelompok-kelompok tertentu di negara-negara sedang berkembang (tuan tanah, pengusaha, pejabat, militer) yang menikmati penghasilan tinggi, status sosial, dan kekuasaan politik merupakan kaum elit dalam masyarakat. Kepentingannya, sengaja atau tidak sengaja melestarikan ketidakmerataan dan eksploitasi ekonomi oleh negara-negara maju terhadap negara-negara miskin karena secara langsung atau tidak langsung mereka mengabdi kepada kekuasaan kapitalis internasional.

b. Model Paradigma Palsu.

Keterbelakangan negara-negara Dunia Ketiga disebabkan oleh kesalahan atau ketidaktepatan nasihat/saran yang diberikan oleh para penasihat dan para pakar internasional dari lembaga-lembaga bantuan negara maju dan donor-donor multinasional. Nasihat atau saran tersebut mungkin bermaksud baik tapi sering tidak mempunyai informasi yang cukup tentang negara yang akan dibantu terutama negara-negara sedang berkembang.

5. Tesis Pembangunan Dualistik.

Tesis ini berlandaskan fenomena eksistensi ganda, yaitu adanya masyarakat yang kaya (superior) dan adanya masyarakat yang miskin (inferior). Tesis ini memeiliki empat syarat:

· Dualisme merupakan prasyarat yang memungkinkan pihak yang superior dan inferior hidup berdampingan pada suatu tempat dan waktu yang sama.

· Ko-eksistensi superior dan inferior bukan sesuatu yang bersifat transisional tetapi sesuatu yang bersifar kronis.

· Superioritas dan inferioritas tidak menunjukan tanda-tanda melemah, bahkan keduanya cendrung menguat untuk menjadi kekal.

· Saling keterkaitan antara unsur superioritas dan unsur inferioritas sehingga keberadaan unsur superioritas sedikit atau sama sekali tidak meningkatkan unsur inferioritas.

6. Teori Kontra-Revolusi Neoklasik.

Teori ini muncul pada dasawarsa 1980-an yang berhaluan konservatif yaitu politik yang dianut Amerika, Kanada, Inggeris, dan Jerman Barat. Teori ini menyerukan agar diadakan swastanisasi perusahaan-perusahaan milik pemerintah di negara-negara maju serta munculnya himbauan untuk meninggalkan campur tangan pemerintah dalam perekonomian serta deregulasi di negara-negara berkembang. Teori ini menegaskan bahwa keterbelakangan negara-negara berkembang bersumber dari buruknya alokasi sumberdaya yang bertumpu pada kebijakan-kebijakan harga yang tidak tepat dan campur tangan pemerintah yang berlebihan.

7. Paradigma Pembangunan Berkelanjutan (Sustainable Development).

Proses kristalisai paradigma pembangunan berkelanjutan dimulai dari tahap perdebatan antara pertumbuhan ekonomi dan kualitas lingkungan pada tahun 1960-an hingga tahun 1970-an. Kemudian pada tahun 1980-an hingga awal tahun 1990-an mulai dikenal konsep dan argumen pentingnya pembangunan berkelanjutan.

World Commision for Environmental and Development (WECD) mendefinisikan pembangunan berkelanjutan sebagai “pembangunan yang memenuhi kebutuhan masa kini tanpa mengorbankan hak pemenuhan kebutuhan generasi yang akan datang”. Esensi pembangunan berkelanjutan adalah “perbaikan mutu kehidupan manusia dengan tetap berusaha tidak melampaui kemampuan ekosistem yang mendukung kehidupannya. Sedangkan ekonomi berkelanjutan merupakan buah dari pembangunan berkelanjutan, yaitu “sistem ekonomi yang tetap memelihara basis sumberdaya alam yang digunakan dengan terus mengadakan penyesuaian-penyesuaian dan penyempurnaan-penyempurnaan pengetahuan, organisasi, efisiensi teknis dan kebijaksanaan (IUCN, UNEP, WWF, 1993).

Pembangunan berkelanjutan memiliki tiga pendekatan, yaitu pendekatan ekonomi, ekologi, dan sosial. Pendekatan ekonomi menekankan pada perolehan pendapatan yang berbasis pada penggunaan sumberdaya yang efisien. Pendekatan ekologi menekankan pada pentingnya perlindungan keanekaragaman hayati yang akan memberikan kontribusi pada keseimbangan ekosistem dunia. Sedangkan pendekatan sosial menekankan pada pemeliharaan kestabilan sistem sosial budaya meliputi penghindaran konflik keadilan baik dalam satu generasi maupun antar generasi (Munasinghe, 1993).

PERENCANAAN PEMBANGUNAN DI NEGARA-NEGARA SEDANG BERKEMBANG

Di Negara-negara Sedang Berkembang (Developing Countries) seringkali diterapkan campuran dari perencanaan secara terpusat yang bergaya etatisme sampai kepada perencanaan yang liberal menggunakan mekanisme pasar atau harga. Misalnya Paauw (1965) mengemukan sedikitnya ada tiga klasifikasi perencanaan di negara Asia Tenggara:

· The Small Effective planners: menggunakan policies yang efektif terhadap sektor swasta, seperti diterapkan di Malaysia dan Taiwan;

· The Free Enterprice Equivators: lebih menyerahkan perencanaan kepada kekuatan pasar atau bahkan tidak ada perencanaan yang sesungguhnya, seperti di Philipina;

· The Doctrinaire Nationalist: yang merupakan perencanaan terpusat dan sangat menganut etatisme, seperti di laksanakan di Ceylon, Birma, dan Indonesia.

Ditinjau dari teknik perencanaannya, teknik perencanaan yang sering dilakukan di Negara-negara Sedang Berkembang adalah:

· Project by Project Approach atau Perencanaan Proyek demi Proyek;

· Sectoral Planning atau Perencanaan Sektoral yang merencanakan kebijaksanaan dan kegiatan usaha untuk mengembangkan suatu sektor kegiatan ekonomi tertentu;

· Integrated Public Investment Planning yaitu perencanaan investasi menyeluruh pada Sektor Publik;

· Comprehensive Planning atau Perencanaan Komprehensif yang meliputi perencanaan yang menyeluruh pada Sektor Pemerintah dan Sektor Masyarakat.

PEMBANGUNAN DI INDONESIA

Sejak kemerdekaan hingga tahun 1960-an, berbagai upaya perencanaan pembangunan telah dilakukan di Indonesia. Namun tidak satupun dari rencana-rencana tersebut mencapai tahap yang matang dan membuahkan hasil yang memuaskan, yaitu (Tjokroamidjoyo 1982):

· Pada tanggal 12 April 1947 dibentuk Panitia Pemikir Siasat Ekonomi yang diketuai oleh Mohammad Hatta. Panitia ini menghasilkan rencana sementara berjudul “Dasar Pokok Dari Pada Plan Mengatur Ekonomi Indonesia”. Tapi rencana tersebut tidak sempat dilaksanakan karena perjuangan fisik mempertahankan kemerdekaan.

· Pada bulan Juli tahun 1947 itu juga, di bawah pimpinan I.J. Kasimo dirumuskan “Plan Produksi Tiga Tahun RI”. Tapi karena clash I dan II dengan penjajah rencana ini juga tidak sempat dilaksanakan.

· Kemudian disusun “Rencana Kesejahteraan Istimewa 1950-1951” (untuk bidang pertanian pangan) yang disusul dengan “Rencana Urgensi Untuk Perkembangan Industri 1951-1952” di bawah pimpinan Sumitro Djojohadikusumo. Rencana-rencana ini tidak berjalan dengan baik.

· Selanjutnya ada pula yang dinamakan “Rencana Pembangunan Lima Tahun 1956-1960” yang disusun oleh Biro Perancang Negara yang diprakarsai oleh Sumitro Djojohadikusumo. Namun pelaksanaannya tertunda hingga tahun 1958 dan pada tahun 1959 sudah diganti dengan rencana baru.

· Pada tahun 1960 berhasil disusun lagi “Rencana Pembangunan Nasional Semesta Berencana 1961-1969”. Namun dalam kenyataannya rencana ini lebih berupa “dokumen politik” dari pada rencana pembangunan dalam arti yang sesungguhnya, tidak realistis, sehingga rencana kurang berjalan baik dan keadaan ekonomi bertambah parah.

· Dalam keadaan ekonomi yang cukup kritis disusun pula “Perencanaan Ekonomi Perjuangan Tiga Tahun” yang disebut juga “Rencana Banting Stir”. Rencana ini tidak pernah terselenggara dengan baik dan tidak mampu menolong parahnya situasi ekonomi.

Akibat tidak satupun rencana pembangunan mendatangkan hasil, keadaan ekonomi Indonesia kian bertambah parah hingga jatuhnya Pemerintahan Soekarno oleh kudeta Gerakan 30 September PKI pada tahun 1965.

REPELITA

Belajar dari pengalaman sebelumnya, Pemerintahan Suharto menetapkan prioritas pada stabilisasi ekonomi, terutama penurunan tingkat inflasi yang telah mencapai 600 persen pada tahun 1965 dan 1966, perbaikan keuangan pemerintah, dan rehabilitasi basis-basis ekonomi yang produktif. Pengoperasian kekuatan-kekuatan pasar digalakan dari sebelumnya, investasi modal asing diundang masuk, dan bantuan (pinjaman) luar negeri dicari secara aktif. Pemerintah meneruskan proses pembangunan Rencana Pembangunan Lima Tahun (REPELITA) dengan tiga tujuan utama (Trilogi Pembangunan) yaitu Stabilisasi, Pertumbuhan, dan Pemerataan.) Juga perlu dicatat bahwa pembangunan pertanian dan pedesaan menjadi titik tolak pembangunan dengan tujuan ganda. Pertama, kebutuhan untuk menjamin ketersediaan pangan di perkotaan dengan harga yang relatif stabil; kedua, kebutuhan untuk menjaga kendali politik di daerah pedesaan (White 1989).

Gambaran mengenai kebijaksanaan dan strategi dari REPELITA adalah sebagai berikut (Department of Information Republic of Indonesia 1991):

· REPELITA I (tahun fiskal 1969/1970 sampai 1973/1974) menekankan pada rehabilitasi perekonomian terutama peningkatan produksi pertanian serta perbaikan irigasi dan sistem transportasi.

· REPELITA II (tahun fiskal 1973/1974 – 1978/1979) difokuskan pada peningkatan standar kehidupan rakyat. Tujuan spesifik dari REPELITA II adalah memenuhi kecukupan pangan, pakaian, dan perumahan (pangan, sandang, papan); memperbaiki dan mengembangkan infrastruktur, menyebarkan dan memeratakan distribusi hasil-hasil pembangunan; serta menyediakan lapangan kerja baru. Anggaran pembangunan untuk bidang kesejahteraan sosial seperti pendidikan, kesehatan dan keluarga berencana lebih besar dibanding dengan pada REPELITA I. Demikian juga dengan anggaran pembangunan untuk bidang industri dan pertambangan. Pembangunan pertanian dan pedesaan tetap memperoleh anggaran terbesar.

· REPELITA III (tahun fiskal 1978/1979 – 1983/1984) diarahkan kepada tiga tujuan pokok, yaitu: memperoleh distribusi yang lebih merata dari hasil-hasil pembangunan untuk kesejahteraan masyarakat secara keseluruhan, menjaga pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi, dan menjaga stabilitas nasional. Sementara itu prioritas pembangunan ditujukan pada Sektor Pertanian untuk mencapai swasembada pangan serta industri pengolahan bahan baku menjadi barang jadi.

· REPELITA IV (tahun fiskal 1984/1985-1988/1989) meletakan penekanan pada Sektor Pertanian untuk mempertahankan swasembada pangan terutama swasembada beras. Pengembangan industri diprioritaskan pada industri-industri yang bisa menghasil mesin-mesin ringan maupun berat.

· REPELITA V (tahun fiskal 1989/1990 – 1993/1994) dinilai sangat menentukan karena merupakan tahap akhir untuk persiapan menuju era tinggal landas (take off) pada periode REPELITA VI. Pada masa REPELITA V ini pembangunan pada bidang ekonomi diberikan prioritas dengan penekanan pada pembangunan pada Sektor Industri dengan didukung oleh pertumbuhan yang cukup tinggi dari Sektor Pertanian.

ANALISA KRITIS TERHADAP PELITA

Catatan yang perlu dikemukan pada rangkaian REPELITA di atas oil boom yang dimulai tahun 1973 memberikan sumbangan yang sangat menentukan pada Perekonomian Indonesia. Sejak PELITA II anggaran pembangunan dapat melampaui budget. Ini dikarenakan meningkatnya penerimaan negara dari ekspor minyak mentah. Sumbangan dari ekspor minyak dan gas bumi pada nilai ekspor pada periode PELITA III meningkat rata-rata 75,2 persen per tahun. Sejalan dengan itu terjadi perkembangan yang memuaskan dalam neraca pembayaran. Anggaran pembangunan selama REPELITA III meningkat 274 persen. Selama periode REPELITA IV kecendrungan perkembangan perekonomian global yang menguntungkan ditambah dengan turunnya harga minyak secara drastis di pasaran internasional memaksa pemerintah untuk mengambil langkah-langkah penyesuaian (readjustment and reform) di berbagai bidang seraya mencoba menggalakan ekspor non-migas (Ibid.). Memasuki awal REPELITA VI agaknya Indonesia tidak berhasil menemukan jalan keluar dalam menghadapi krisis ekonomi global. Pada periode REPELITA VI pun format keunggulan komparatif (comparative advantages) dari Ekonomi Indonesia belum tampak. Hal itu diindikasikan dengan tidak

mampu bersaingnya harga-harga sebagian besar produk pertanian maupun industri Indonesia di pasaran internasional. Hal itu diperberat pula dengan masalah-masalah micro economy yang tidak terselesaikan dan berbagai miss management di dalam bidang pemerintahan. Akibatnya pemerintah mengalami kesulitan neraca pembayaran dan sangat mengandalkan hutang luar negeri yang sudah sangat spektakuler jumlahnya. Akhirnya semuanya bermuara pada krisis politik sehingga Suharto harus turun dari kursi kepresidenan.

REFERENSI:

Pearce, D.W. and J.J. Wardford (1993)

World Without End, Economics, Environment and Sustainable Development. Oxford University Press.

TODARO, M.P. (1989)

Economic Development in the Third World, Foutrh Edition. Longman Group Limited.

Tjokroamidjoyo, B. (1982)

Perencanaan Pembangunan. Jakarta, PT Gunung Agung

Department of Information Republic of Indonesia (1991)

Indonesia 1991: An Official Handbook. Department of Information, Directorate of Foreign Information Services.

Keynes, J.M. (1936)

The General Theory of Employment, Interest and Money.

Lewis, W.A. (1954)

Economic Development with Limited Supply of Labour.

Paauw, D.S. (1965)

Development Planning in Asia. Center for Development Planing, National Planning Association.

Rostow, W.W. (1971)

The Stage of Economic Growth. Cambridge University Press.

White, B. (1989)

“Java’s Green Revolution in Long-term Perspective” in: Prisma (English Edition), No. 48, Desember 1989. Jakarta, LP3ES.

MEMAHAMI BEBERAPA POTENSI MASALAH DALAM PROSES OTONOMI DAERAH

MEMAHAMI BEBERAPA POTENSI MASALAH

DALAM PROSES OTONOMI DAERAH^*)

Oleh

Julissar An-Naf

R I N G K A S A N

Pada akhir masa pemerintahan Rezim Orde Baru, kemandekan partisipasi daerah dalam bernegara dan penyelenggaraan pembangunan sudah dirasa mencapai puncaknya sehingga pemerintah pusat tidak mempunyai pilihan lain selain mentuntaskan masalah otonomi daerah tersebut. Dalam kontek Undang Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, otonomi daerah diartikan sebagai Pelimpahan hak, wewenang dan tanggungjawab pemerintahan atau otonomi yang luas dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota, dan Pemerintah Propinsi secara terbatas/lintas kabupaten/kota kecuali bidang-bidang Politik Luar Negeri, Hukum/Peradilan, Pertahanan dan Keamanan, Keuangan dan Moneter, dan Agama.

Undang Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang Republik Indonesia Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah atau sering disebut sebagai “Undang-undang Otonomi Daerah” dapat dikatakan sebagai langkah permulaan dari proses otonomi daerah itu sendiri. Bahkan agar undang-undang tersebut dapat berfungsi dengan baik masih diperlukan berbagai peraturan pemerintah pusat dan daerah melalui proses politik di Badan-badan Legislatif dan Eksekutif. Karena itu pengertian otonomi daerah masih diartikan bermacam-macam (multi interpretative) bergantung pada kompromi kepentingan antara pemerintah pusat dan masing-masing daerah secara spesifik. Pemerintah Pusat berkepentingan agar undang-undang tersebut tetap dapat mengikat eksistensi NKRI, menguasai APBN yang cukup serta mampu mengalokasikan anggaran pembangunan yang memadai bagi daerah-daerah yang miskin dan belum/tidak mampu mandiri. Sementara Pemerintah Daerah khususnya yang surplus berharap dapat segera menikmati kekayaan daerahnya untuk dengan segera meningkatkan kesejahteraan rakyat di daerahnya. Disinilah diperlukan konfromi-komfromi jalan tengah yang dapat mengakomodasi kedua kepentingan tersebut.

Lebih lanjut berbagai potensi masalah diperkirakan masih akan menghadang proses otonomi daerah. Selain Undang-undang Otonmi Daerah tersebut masih relatif baru dan rentan masalah, juga akan dihadapkan dengan masalah-masalah ancaman disintegrasi bangsa, adminsitrasi pemerintah yang belum siap, paradigma manajemen/administrasi pembangunan yang perlu berubah ke orientasi pelayanan publik, sumberdaya lokal yang belum memadai, serta ancaman globalisasi yang kesemuanya itu harus secara terus menerus menjadi pertimbangan untuk peyempurnaan Undang-undang Otonmi Daerah di atas.

Pengantar

Dekrit Presiden Tanggal 5 Juli Tahun 1959 yang membubarkan Parlemen dan memberlakukan kembali Undang-undang Dasar 1945 dengan konsekuensi merubah Republik Indonesia Serikat (RIS) menjadi Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI), membawa sistem pemerintahan Indonesia ke azaz sentralisasi yang ketat. Dengan demikian dominasi pemerintah pusat terhadap pemerintah daerah menjadi kian bertambah kuat di segala bidang, baik di bidang politik, pertahanan dan keamanan, sosial, budaya, perencanaan pembangunan, administrasi pemerintahan sampai kepada perekonomian daerah. Situasi tersebut sampai kepada kesan adanya dikotomi yang antara pusat dan daerah, Jawa dan Luar Jawa. Pusat dan Jawa identik dengan “pertumbuhan ekonomi yang pesat” dan “kemakmuran”, sementara Daerah dan Luar Jawa identik dengan “keterbelakangan ekonomi” dan “kemiskinan”. Akibat yang dirasakan cukup berat adalah timbulnya ketergantungan dan ketidakmandirian ekonomi daerah terhadap pusat yang pada akhirnya menjadi beban yang nyaris tidak terpikul oleh pusat itu sendiri.

Terbitnya beberapa undang-undang seperti Undang-undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Di Daerah dan Undang-undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa merupakan upaya untuk membangkitkan peranan dan partisipasi daerah dalam sistem pemerintahan dan pembangunan namun tetap dalam azaz dan kontek sentralisasi tersebut. Benar bahwa undang-undang di atas telah mencetuskan azaz-azaz desentralisasi dan otonomi daerah namun belum cukup kuat untuk membangkitkan peranan, partisipasi dan “rasa memiliki” daerah dalam pembangunan karena semangat dari undang-undang tersebut dirasa lebih merupakan “kewajiban daerah” terhadap pusat dari pada “hak-hak daerah” yang dapat langsung dirasakan oleh rakyat di daerah.

Pada akhir masa pemerintahan Rezim Orde Baru, kemandekan partisipasi daerah dalam bernegara dan penyelenggaraan pembangunan sudah dirasa mencapai puncaknya sehingga pemerintah pusat tidak mempunyai pilihan lain selain mentuntaskan masalah otonomi daerah tersebut. Maka terbitlah Undang Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang Republik Indonesia Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah yang dikenal sebagai Undang-undang Otonomi Daerah. Keberadaan undang-undang tersebut terasa baru merupakan cetusan ide yang dalam kenyataannya memerlukan berbagai pengaturan dan rincian yang memerlukan konsensus-konsensus secara spesifik dengan masing-masing daerah. Bahkan implementasi dari undang-undang tersebut masih perlu dikaji dan diuji kelayakannya dan masih dinilai mengandung potensi masalah yang besar.

Pengertian Otonomi Daerah

Dalam kontek Undang Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, otonomi daerah diartikan sebagai Pelimpahan hak, wewenang dan tanggungjawab pemerintahan atau otonomi yang luas dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota, dan Pemerintah Propinsi secara terbatas/lintas kabupaten/kota kecuali bidang-bidang Politik Luar Negeri, Hukum/Peradilan, Pertahanan dan Keamanan, Keuangan dan Moneter, dan Agama.

Titik berat dari pengertian otonomi atau pelimpahan-pelimpahan di atas adalah secara prinsip pemerintah pusat berharap pemerintah daerah mampu mengelola dan membangunan kemandirian perekonomian daerah , termasuk pengelolaan dan pengembangan aspek-aspek sosio-kultural daerah, dan untuk itu pemerintah pusat akan mengalokasikan sumber-sumber daya yang dibutuhkan. Mengenai pengalokasian sumber-sumber daya untuk sementara ini diatur dalam Undang Republik Indonesia Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah yang selanjutnya masih perlu diatur oleh berbagai peraturan-peraturan pemerintah.

Dikaitkan dengan konsep desentralisasi menurut Rondinelli dan Nellis (di dalam Syafrudin, 2000), otonomi daerah dapat diartikan sebagai pelimpahan tanggungjawab untuk merencanakan, manajemen dan pertumbuhan serta alokasi sumber-sumber dari pemerintah pusat dan perwakilannya kepada unit-unit dari departemen /kementrian pemerintahan pusat, atau perwakilannya, unit-unit sasaran di bawahnya, kewenangan publik yang semi otonom atau korporasi, luas area, kewenangan regional dan fungsional, lembaga non-departemental atau organisasi sukarela. Selanjutnya menurut Rondinellis (di dalam Syafrudin, 2000) dikatakan bahwa sistem desentralisasi menjadi faktor penting dalam berotonominya suatu daerah. Desentralisasi diharapkan dapat mengurangi hambatan dalam mekanisme birokrasi dan komunikasi antara pelaksana operasional dengan perencana nasional di tingkat pusat. Secara teoritis, desentralisasi itu seharusnya memberikan kewenangan diskresi (keleluasaan wewenang bertindak) yang lebih luas kepada para “manajer” di tingkat daerah sehingga dapat memutuskan rantai hirarki yang terlalu panjang dan berliku-liku. Rondinelli dalam kerangka berfikirnya menggunakan konsep desentralisasi dalam arti luas, yaitu meliputi dekonsentrasi, devolusi, delegasi dan partisipasi. Sementara itu, dalam hubungannya dengan partisipasi, Uphoff, Esman, Montgomery didukung pula oleh Fernandez (di dalam Syafrudin, 2000) senada memberikan argumentasi bahwa partisipasi (yang berarti dukungan) dalam perencanaan dan manajemen pembangunan dinilai akan meningkat apabila kesempatan berpartisipasi dalam perencanaan dan pengambilan keputusan diberikan pula kepada pelbagai daerah yang berbeda karakteristiknya.

Undang Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang Republik Indonesia Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah atau sering disebut sebagai “Undang-undang Otonomi Daerah” dapat dikatakan sebagai langkah permulaan dari proses otonomi daerah itu sendiri. Bahkan agar undang-undang tersebut dapat berfungsi dengan baik masih diperlukan berbagai peraturan pemerintah pusat dan daerah melalui proses politik di Badan-badan Legislatif dan Eksekutif. Karena itu pengertian otonomi daerah masih diartikan bermacam-macam (multi interpretative) bergantung pada kompromi kepentingan antara pemerintah pusat dan masing-masing daerah secara spesifik. Pemerintah Pusat berkepentingan agar undang-undang tersebut tetap dapat mengikat eksistensi NKRI, menguasai APBN yang cukup serta mampu mengalokasikan anggaran pembangunan yang memadai bagi daerah-daerah yang miskin dan belum/tidak mampu mandiri. Sementara Pemerintah Daerah khususnya yang surplus berharap dapat segera menikmati kekayaan daerahnya untuk dengan segera meningkatkan kesejahteraan rakyat di daerahnya. Disinilah diperlukan konfromi-komfromi jalan tengah yang dapat mengakomodasi kedua kepentingan tersebut. Tabel-tabel berikut dapat membantu memahami ketentuan-ketentuan normatif yang diharapkan oleh Undang-undang Otonomi Daerah tersebut.

Otonomi Daerah

Menurut Smith (1979) serta Hilhorst (1980) di dalam Syafrudin (2000) ada beberapa prasyarat yang harus dipenuhi agar suatu daerah dapat berotonomi dengan baik, yaitu prasyarat dari aspek pemerintahan, manajerial , dan potensi daerah. Dari aspek pemerintahan suatu daerah harus:

· Mampu menerima wewenang yang dilimpahkan;

· Mampu melaksanakan fungsi/tugas pemerintahan;

· Mampu melaksanakan bidang tugas administratif; dan

· Mampu mengumpulkan sumber pendapatan dari daerah

(Smith 1979).

Dari aspek manajerial perlu dipenuhi prasyarat:

· Mampu merencanakan produksi barang dan jasa;

· Mampu mengawasi dampak dari produksi barang dan jasa; dan

· Mampu mendorong pembangunan daerah sesuai dengan sumber-sumber yang tersedia (Hilhorst 1980).

Sedangkan dari aspek potensi daerah perlu dipenuhi prasyarat-prasyarat:

· Kondisi wilayah mendukung;

· Besar anggaran belanja memadai;

· Tidak ada/kurangnya ketergantungan keuangan dari luar; dan

· Potensi dan kualitas personil memadai.

(Smith 1979).

Kempat prasyarat dari aspek pemerintahan mensayaratkan agar pemerintah daerah khususnya tingkat kota atau kabupaten sudah marus mampu mandiri dalam administrasi pemerintahan, memiliki good governance: birokrasi yang bersih (clean), efektif dan efisien yang berorientasi kepada pelayanan publik (public service). Tidak seperti nuansa sebelumnya, pemerintah daerah seolah-olah mengabdi kepada kepentingan pemerintah pusat sehinngga timbul gejala ABS (Asal Bapak Senang).

Aspek kedua, yaitu aspek manajerial mensyaratkan agar pemerintah daerah bukan lagi sekedar kumpulan adminsitrator atau birokrat tapi juga kumpulan entrepreuner yang memiliki jiwa wiraswasta (entrepreunership) serta mampu memanaj pembangunan atau memiliki kemampuan development entrepreneurship. Kekuatan (strength) dan peluang (opportunity) harus dapat dikembangkan dan dimanfaatkan sebaik-baiknya untuk menutupi kelemahan (weakness) dan mengeleminasi ancaman (threat) yang ada. Karena itu pimpinan daerah masa depan haruslah seorang entrepreuner, visioner, memili visi dan misi yang jelas untuk membangun daerah bagaikan sebuah unit bisnis yang mampu meningkatkan kesejahteraan rakyat daerahnya.

Ketiga, aspek potensi daerah juga cukup penting. Pertama-tama yang terfikirkan mengenai potensi daerah adalah sumberdaya alam khususnya sumberdaya alam yang tidak terbarukan (unrenewable resources) seperti bahan tambang (mineral, minyak bumi dan gas alam) selain lahan yang luasnya relatih konstan. Kedua adalah hutan, potensi laut sebagai renewable resources. Selanjutnya sumber energi panas bumi dan air hal yang dapat pula menjanjikan. Letak geografis dan tingkat perekonomian dan perdagangan yang telah berlangsung serta infrastruktur ekonomi dan sosial yang sudah ada juga sangat menentukan sebagai potensi daerah. Akhirnya yang juga cukup penting dan menetukan adalah sumberdaya manusia, penguasaan ilmu pengetahuan dan teknologi, serta budaya kewiraswastaan yang telah tumbuh di masyarakat. Sumberdaya alam, sumberdaya manusia, serta kekhasan seperti letak geografis bahkan budaya yang spesifik dapat menjadi basis pembangunan daerah. Hal yang lebih penting dari semua itu, pimpinan daerah berserta masyarakatnya harus mampu menemukan keunggulan komparatif dan kompetitif serta bisnis inti (core business) dari daerahnya yang dapat diandalkan dalam pertumbuhan dan kemandirian ekonomi daerahnya.

Potensi Masalah

1) Undang-undang Otonomi Daerah Masih Rentan:

Pertama-tama, pengguliran Undang-undang Otonomi Daerah itu sendiri mengandung masalah yang cukup kompleks karena proses sosialisasi yang demikian singkat. Sementara itu uji-uji coba yang dilakukan belum sempat dijadikan sebagai “feed back” untuk melakukan revisi-revisi yang diperlukan. Harus diakui bahwa Undang-undang Otonomi Daerah baru merupakan dokumen kesepakatan politik antara Lembaga Tertinggi dan Tinggi Negara di tingkat Pusat sementara harus pula di akui bahwa sistem politik dan kenegaraan kita masih memungkinkan terjadinya kesenjangan aspirasi antara rakyat, pemerintah daerah dan pemerintah pusat. Sebagai contoh, sementara pemerintah pusat mengartikan otonomi daerah sebagai pelimpahan hak, wewenang dan tanggungjawab pemerintahan dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah, timbul berbagai interpretasi. Daerah-daerah yang kaya menginterpretasikan sebagai otonomi dan desentralisasi yang menjurus kepada faham federalisme bahkan di daerah seperti Aceh, Riau, Kalimantan Timur dan Irian Jaya telah terlontar ide-ide untuk merdeka. Di sisi lain, daerah-daerah yang miskin agak enggan menerima pelimpahan hak, wewenang dan tanggungjawab dan tetap mempertanyakan sebarapa jauh Pemerintah Pusat tetap bisa memberikan subsidi terhadap APBD-nya. Penerimaan konsep otonomi daerah ini bisa diterima dalam ruang over dan under interpretation tersebut dengan kata lain bisa saja diterima setengah-setengah atau dengan berbagai catatan dan komfromi yang perlu dipertimbangkan.

2) Ancaman Disintegrasi Bangsa:

Sekalipun peneyelenggara negara telah berusaha menegakan dan melestarikan Negara Kesatuaan Republik Indonesia (NKRI), namun masih terdapat ancaman, hambatan dan gangguan terhadap keutuhan NKRI. Kemajemukan yang rentan konflik, kebijakan yang terpusat dan berkesan otoriter serta pengaruh gejolak politik internasional berpotensi menyuburkan bibit disintegrasi bangsa. Munculnya gejala disintegrasi bangsa dan merebaknya berbagai konflik sosial di berbagai daeran seperti yang terjadi di Maluku dapat menjadi gangguan bagi keutuhan NKRI. Apabila tidak segera ditanggulangi, gejala ini dapat mengancam keberadaan dan kelangsunngan hidup bangsa dan negara. Sementara itu di Daerah Istimewa Aceh dan Provinsi Irian Jaya gejolak yang timbul lebih merupakan gerakan yang mengarah kepada separatisme. Otonomi Daerah dilaksanakan dalam wadah dan kerangka NKRI. Gejala-gejala di atas secara langsung maupun tidak membangkitkan skeptisisme, ketidakpercayaan dan antipati terhadap proses otonomi daerah sehingga proses otonomi daerah ibarat menantang arus. Bila arus skeptisisme, ketidakpercayaan dan antipati itu sedemikian kuat maka besar kemungkinan akan menghanyutkan proses dan realisasi otonomi daerah itu sendiri.

3) Kapasitas Administrasi Pemerintahan Daerah yang Belum Siap:

Pelimpahan hak, wewenang dan tanggungjawab pemerintahan dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah tersebut dapat dibaratkan penyerahan “cek kosong”. Pemerintah Pusat tidak lagi menetapkan prioritas, menyusun buku proram pembangunan serta petunjuk-petunjuk pelaksanaan seperti di masa REPELITA. Padahal kapasitas manajemen dan administrasi Pemerintah Daerah dinilai buruk dan tidak berkembang di masa pmerintahan-pemeritahan sebelumnya, dan Pemerintah Daerah masih wewariskan sistem dan sumberdaya manusia yang lama. Bagi daerah-daerah di pusat pertumbuhan yang cukup maju mungkin tidak terlampau sulit dengan mengerahkan sumberdaya manusia yang ada di daerahnya. Namun bagi daerah-daerah terpencil dan masih terbelakang hal itu menjadi masalah besar dan membutuhkan waktu yang lama untuk mengantisipasinya. Hingga saat otomi daerah digulirkan pun daerah masih bergelut dengan masalah-masalah pokok dalam administrasi pembangunan seperti perumusan tugas pokok; perumusan fungsi; perumusan struktur organisasi; administrasi kepegawaian; administrasi keuangan; administrasi logistik; administrasi perkantoran; hubungan kerja; dan lain sebagainya (Siagian, 1995). Prasyarat otonomi/desentralisasi yang diajukan oleh Smith, 1979 juga masih relevan dipertanyakan, yaitu: mampukah menerima wewenang yang dilimpahkan; mampukah melaksanakan fungsi/tugas pemerintahan; mampukah melaksanakan bidang tugas administratif; dan mampukah mengumpulkan sumber pendapatan dari daerah. Dengan adanya otonomi daerah hal-hal di atas sebagian besar harus mulai lagi difikirkan dari awal dan sulit diperkirakan berapa lama bisa dituntaskan.

4) Paradigma Manajemen/Administrasi Pembangunan di Daerah Harus Berubah Secara Drastis:

Paradigma manajemen pembangunan di era otonomi daerah jauh berbeda dengan di masa-masa sebelumnya. Di masa lalu pemerintah daerah hanya memikirkan bagaimana distribusi proses pembangunan sampai kepada rakyat berdasarkan alokasi anggaran dari pusat, sementara masalah kebutuhan anggaran difikirkan oleh pusat. Sehingga paradigma yang terbentuk adalah pemerintah daerah sebagai administrator dan mengabdi kepada otoritas pusat. Pusat yang menilai benar-salahnya pemerintah daerah mengadministrasi pembangunan. Di era otonomi daerah, khususnya kota dan kabupaten yang menerima otonomi yang luas, pemerintah daerah harus memfungsikan manajemen pembangunan secara lengkap, mulai dari planning, staffing, directing, actuating, control and evaluation. Hal ini diisyaratkan oleh Hilhorst (1980) sebagai mampu merencanakan produksi barang dan jasa; mampu mengawasi dampak dari produksi barang dan jasa; dan mampu mendorong pembangunan daerah sesuai dengan sumber-sumber yang tersedia.

Di satu sisi pemerintah daerah dituntut kemampuannya untuk mengembangkan sumberdaya ekonomi yang ada di daerahnya sehingga mampu menciptakan pertumbuhan ekonomi yang cukup memadai, di sisi lain pemerintah daerah juga di tuntut untuk mampu meningkatkan kesejahteraan rakyatnya meliputi penyediaan lapangan kerja atau kesempatan berusaha, fasilitas pendidikan dan kesehatan yang terjangkau oleh rakyat jelata, termasuk berbagai kemudahan dalam pelayanan-pelayanan publik. Jadi pemerintah daerah harus secara simultan menerapkan strategi pertumbuhan dan pemerataan (growth with equity) dengan basis ekonomi kerakyatan (peoples’ economy). Masalah yang dihadapi adalah mampukah pemerintah daerah dalam waktu yang relatif singkat merubah paradigma pemerintahan dan perilaku aparat yang government oriented menjadi public servant oriented; dari paradigma government spending economy ke paradigma government generating economy. Dengan kata lain mampu menerapkan kombinasi yang “pas” antara konsep entrepreneurship (kewirausahaan) daerah dengan konsep sistem kesejahteraan sosial (social welfare).

5) Sumberdaya Lokal yang Belum Memadai:

Sudah menjadi kenyataan bahwa sebagai akibat dari sentralisme pembangunan sejak masa penjajahan, masa Orde Lama, dan masa Orde Baru, terjadi dikotomi Jawa-Luar Jawa, Pusat-Daerah, Kota-Desa dalam hal sumberdaya lokal meliputi sumberdaya fisik dan sumberdaya manusianya. Hal ini menciptakan prakondisi yang beranekaragam bagi tiap daerah dalam mengawali proses otonominya. Perhitungan kasar menunjukan bahwa hanya empat propinsi yang kaya akan sumberdaya alam, yaitu Aceh, Riau, Kalimantan Timur, dan Irian Jaya yang mampu mandiri dalam membiayai APBD-nya. Propinsi selebihnya membutuhkan subsidi berkisar 37,20% (Jawa Timur) sampai 91,65% (dahulu Timor Timur).

Jalan yang disarankan bagi daerah yang belum mampu mandiri adalah mengembangan kemitraan usaha (panership) antar pemerintah daerah (dalam wadah perusahaan milik daerah) dan dunia usaha atau sektor bisnis. Kendala yang dihadapi kemudian adalah sumberdaya manusia, karena daerah yang miskin hampir identik dengan sumberdaya manusia yang masih rendah kualitasnya. Selain itu modus operandi dari konsep kemitraan itu masih harus dicari karena praktis daerah-daerah yang miskin hanya mampu mengkontribusi mungkin lahan (yang belum siap pakai) dan tenaga kerja (yang mungkin belum terampil), belum lagi masalah-masalah gejolak sosial yang menggejala dan mengganggu aktivitas usaha. Dalam situasi seperti itu, adakah investor yang mau “menutup mata” dari segala resiko kehilangan investasinya sementara pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang bersangkutan juga tidak bisa menjamin ?

Karena itu berkaitan dengan sumberdaya lokal daerah untuk berotonomi Smith (1979) mengajukan prasyarat yang perlu dipertanyakan lebih dahulu, yaitu: apakah kondisi wilayah mendukung; apakah besar anggaran belanja memadai; apakah ada/tidak ada/kurangnya ketergantungan keuangan dari luar; dan apakah potensi dan kualitas personil yang ada memadai.

6) Ancaman Globalisasi:

Tanpa ada pilihan lain Indonesia telah menyatakan keturutsertaannya dalam agenda globalisasi Asia-Pasific Free Trade Area (AFTA) Tahun 2003 dan menyongsong Globalisasi Tahun 2020. Hal itu sekali gus merupakan tantangan dan peluang bagi pemerintah daerah dalam konteks otonomi daerah. Tapi tidak kecil pula pula ancaman yang mungkin ditimbulkan khususnya bagi daerah-daerah yang masih lemah kemandirian ekonominya.

Ancaman di atas justru berakar dari sistem dan praktek perekonomian yang dianut sebelumnya, yang sarat dengan sistem subsidi yang berasal dari sektor sumberdaya alam (khususnya minyak bumi dan hutan) ke sektor-sektor lainnya (khususnya sektor pertanian). Di sisi lain melimpahnya dana dari minyak bumi dan hutan telah menyuburkan pula birokrasi ekonomi yang tidak efisien termasuk korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN) yang bermuara pada ekonomi biaya tinggi (high cost economy). Walhasil fenomena yang terjadi adalah lemahnya daya saing produk dan jasa yang dihasilkan Indonesia hampir di semua sektor. Masih bisa di ingat, manakala ekspor sumberdaya minyak dan gas bumi mulai merosot, muncul skenario ekspor non-migas. Namun kemudian diterima kenyataan bahwa komoditi-komoditi ekpor Indonesia bermutu jauh di bawah standar dan harganya tidak mampu bersaing di pasar internasional. Di era otonomi daerah, meningkatkan efisiensi produksi yang berdaya saing tinggi praktis harus difikirkan oleh pemerintah daerah, termasuk pula sebagian dari sistem dan proses dari rantai tataniaga, yang keduanya sudah sangat terbiasa (terbudaya; internalized) dengan subsidi dan KKN di sana-sini. Pertanyaanya, kendatipun mempunyai peluang untuk memanfaatkan globalisasi dan perdagangan bebas, mampukah pemerintah daerah, dengan segala kelemahan yang telah diuraikan pada butir 1) sampai dengan 5) di atas dan dalam waktu yang harus relatif singkat, mempersaingkan produk-produk daerahnya di pasar internasional ? Untuk dipertanyakan saja visi mengenai hal ini kepada rata-rata Walikota dan Bupati yang ada, rasanya masih cukup berat.

Kesimpulan

· Agar suatu daerah dapat berotonomi dengan baik diperlukan beberapa prasyarat, yaitu prasyarat dari aspek pemerintahan, manajerial, dan potensi daerah.

· Undang-undang Otonomi Daerah dan proses otonomi daerah di Indonesia relatif masih merupakan hal yang baru dan belum tersosialisasi dengan matang. Undang-undangnya itu sendiri baru merupakan dokumen kesepakatan politik yang dalam implementasinya masih dapat dinterpretasikan berbeda-beda. Daerah-daerah yang kaya cendrung menginterpretasikan sebagai kebebasan yang luas, yang menjurus kepada faham federalisme. Daerah-daearah yang miskin cendrung membuat interpretasi tidak jauh dari sistem desentralisasi terbatas seperti di masa lalu.

· Masalah-masalah ketidakpuasan daerah yang sudah kronis sebagai akibat dari sistem sentralisasi Orde Lama dan Orde Baru, serta gagalnya dicapai kesefahaman dan kesepakatan terhadap interpretasi Undang-undang Otonomi Daerah, peraturan-peraturan pelaksanaannya serta implementasinya di lapangan, dapat mengancam eksistensi NKRI bahkan dapat menjurus kepada pemisahan diri (separatisme) khususnya bagi daerah-daerah yang kaya.

· Hingga proses otonomi daerah digulirkan sebagian besar daerah khususnya di luar Jawa masih bergelut dalam masalah-masalah klasik administrasi pembangunan dan pemerintahan seperti perumusan tugas pokok; perumusan fungsi; perumusan struktur organisasi; administrasi kepegawaian; administrasi keuangan; administrasi logistik; administrasi perkantoran; hubungan kerja; dan lain sebagainya. Berbagai prasyarat dari aspek pemerintahan, manajerial, dan potensi daerah juga masih perlu dipertanyakan. Karena itu dapat ditarik kesimpulan bahwa proses otonomi daerah sulit dikatakan dapat berjalan mulus seperti yang diharapkan oleh Pemerintah pusat.

· Karena harapan, kesejahteraan dan kepuasan pelayanan rakyat sekarang lebih bertumpu kepada pemerintah daerah, maka paradigma manajemen/administrasi pembangunan dan pemerintahan di daerah harus berubah secara drastis. Di satu sisi manajemen pemerintah daerah harus mampu mengembangan potensi ekonomi daerah (bervisi entrpreneurship), di sisi lain harus mampu secara serta merta membangun kesejahteraan rakyat secara merata atau mengadopsi strategi development with equity, di sisi lain harus pula merubah orientasi dari orientasi “pemerintah” (government oriented) menjadi orientasi “pelayan masyarakat” (public servant oriented).

· Sumberdaya lokal untuk modal awal berotonomi secara potensial ada, namun masih mengandung berbagai potensi masalah. Daerah-daerah yang kaya sekalipun seperti Aceh, Riau, Kalimantan Timur, dan Irian Jaya masih menghadapi masalah khususnya potensi sumberdaya manusia. Terlebih pada daerah-daerah yang miskin dan daerah yang selama ini hidup dari subsidi Pemerintah Pusat. Di sisi lain saran hubungan kemitraan antara daerah yang kaya dengan daerah miskin masih harus menemukan konsep operasionalnya dan melampaui uji coba yang panjang.

· Sementara eksperimen otonomi daerah sedang berjalan, globalisasi sudah di ambang pintu. Beberapa indikator menunjukan bahwa daya saing harga berbagai komoditi Indonesia masih lemah di pasar internasional dan hidup dari proteksi dan subsidi pemerintah. Hal itu disebabkan oleh belum efisiennya sistem produksi dan tataniaga disamping potensi sumberdaya manusia Indonesia juga rekatif belum siap menghadapi globalisasi.

REFERENSI

--------------- (1999)

Ketetapan-ketetapan MPR-RI dan GBHN 1999-2004. CV Tamita Utama, Jakarta

--------------- (1999)

Undang-undang Otonomi Daerah 1999. Aneka Ilmu, Semarang.

--------------- (1999)

Gambaran Umum tentang Rancangan Program Pembangunan Nasional (PROPENAS) 2001-2005. BAPPENAS.

Siagian, S.P. (1995)

Administrasi Pembangunan. PT Gunung Agung, Jakarta.

Syafrudin, A. (2000)

Langkah-langkah Reformasi Otonomi Daerah. Universitas Pasundan & BAPPENAS.